Ação Popular pede suspensão de leilão do pré-sal; leia a íntegra da petição

O Blog do Esmael disponibiliza a íntegra da Ação Popular impetrada pelo senador Roberto Requião (PMDB-PR), presidente da Frente Ampla, com pedido de liminar para suspender o leilão do pré-sal nesta sexta-feira (27).

O parlamentar ajuizou a AP na Justiça Federal de Brasília. Ontem (25), este site informou equivocadamente que ação teria sido protocolada no STF.

Segundo Requião, o pedido de urgência se justifica pela iminência de grave lesão ao erário (periculum in mora) em decorrência do leilão do pré-sal.

De acordo com AP, Michel Temer (PMDB) editou a 795/2017 alterando drasticamente a arrecadação fiscal para esta atividade extrativista.

Estados e municípios perderiam R$ 338 milhões com a suspensão do pagamento de tributos federais como Imposto de Importação, Imposto sobre Produtos Industrializados, Contribuição para o PIS/Pasep-Importação e Cofins-Importação prevista na MP 795, diz o documento.

Abaixo, leia a íntegra da Ação Popular (formato PDF):

EXMO. SR. DR. JUIZ FEDERAL DA VARA CIVEL FEDERAL DE BRASILIA – DF

ROBERTO REQUIÃO DE MELLO E SILVA, brasileiro, Senador da República, RG 258.890-0, CPF 056608.909-20, domiciliado na residência oficial nesta capital conforme instrumento de procuração em anexo, e com endereço Parlamentar a Ala Senador Tentônio Vlilela – GAB 18, CEP 70165-900 – Brasília- DF , cidadão em pleno gozo dos direitos políticos (doc. anexos, conforme art. 1.º, § 3.º, da Lei n.º 4.717/65), representados pelo Departamento Jurídico do PROVITIMAS, entidade não Governamental de defesa de Direitos Sociais devidamente inscrita no CNPJ nº 28878188000194, por seus Advogados classistas, conforme procuração in fine assinada (Doc. 2), com endereço SGAN 607, Cj A, Bc B, sl 233, Edifício Brasília Medical Center, Asa Norte, Brasília / DF CEP 70.850-070, onde recebe avisos e quaisquer intimações e publicações, vêm, respeitosamente, perante a Vossa Excelência com fulcro no art. 5.º, inciso LXXIII, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, e na Lei n.º 4.717/65, propor a presente:

AÇÃO POPULAR
COM PEDIDO DE MEDIDA LIMINAR

Em face da ANP – AGENCIA NACIONAL DE PETROLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS – Sede situada a Quadra 603, Módulo I, 3° andar, CEP: 70.830-902, Brasília/DF, CNPJ 02.313.673/0002-0, UNIÃO FEDERAL, Cnpj 26.994.558/0001-23, pessoa jurídica de direito público, representada pela Advocacia-Geral da União, com domicílio legal em Brasília, DF, na Praça dos Três Poderes, Palácio do Planalto, e de PETROBRAS S.A, CNPJ 33.000.167/0001-01,que nesta capital Federal está na SAUN Q 1 BL D, – And-5 – – Asa Norte – Brasília, DF – CEP: 70040-901, pelos fatos e fundamentos que passa a expor:

I – DO FORO COMPETENTE

O artigo 5° da Lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965, que regula a Ação Popular, estabelece que a competência para seu julgamento é determinada pela origem do ato lesivo a ser anulado, ou seja, do juízo competente de primeiro grau, conforme as normas de organização judiciária.
Desse modo, ainda que aqui se impugne principalmente um ato praticado pela Presidente da República — como será observado no presente feito em razão da Edição da Medida Provisória nº 795/2017 —, esse fato não possui, per si, a aptidão para atrair a competência do Supremo Tribunal Federal, sendo competente, portanto, a Justiça Federal de primeira instância, da Capital, ante a tentativa lesão perpetrada pela 1ª ré, em concurso formal e material com as demais.
Ademais, a Constituição Federal de 1988 não inclui o julgamento da Ação Popular na esfera da competência originária da Suprema Corte, ainda que propostas em face do Congresso Nacional, de Ministros de Estado ou do próprio Presidente da República.
Essa, aliás, tem sido a orientação jurisprudencial majoritária do Supremo Tribunal Federal, por falta de previsão específica do rol taxativo do artigo 102 da Carta Magna.
Assim, sendo, a presente ação destina-se a impedir a prática de ato lesivo a patrimônio público, material e imaterial, com dispositivos licitatórios contrários aos interesses Nacionais, ao ordenamento jurídico e contra os princípios da administração pública, em especial os princípios da legalidade e da constitucionalidade, uma vez que que a Lei nº 13.365, de 29 de novembro de 2016, que será considerada Incidenter Tantum, também nos termos dos artigos 948/950 do NCPC, se for o caso, ao fim da demanda, restará provado que trata-se de verdadeiro crime de Leso Patria, gerando também ao final, o efeito Ex Delicto.
A competência para processar a presente ação Popular é, portanto, da Justiça Federal de primeira instância, em Brasília, onde ocorreram todos os atos preparatórios, lesivos ao Patrimônio Público que se deseja evitar, tanto na ANP, como no Palácio do Planalto, e no Congresso Nacional, tendo por litisconsorte passivo necessário a Petrobras S.A, que tem escritório na Capital Federal.

II – DOS FATOS
Estão previstas quatro rodadas de licitação para a província petrolífera do Pré-Sal, sob o regime de partilha de produção. A segunda e a terceira rodadas, que estão determinadas para o dia 27/10/2017, são o objeto do pleito de liminar, sendo as quarta e quinta rodadas também objeto de mérito da ação.
Em 17 DE AGOSTO DE 2017, em análise do contexto e da atual conjuntura política, o autor, Senador da Republica preocupado com eminente prejuízo das licitações em comento, uma vez que se evidenciam pelo atual cenário político que premido pelos interesses internacionais, em prejuízo dos interesses Nacionais, e em face de articulações políticas que devem ser apuradas, em prejuízo do povo brasileiro, o atual presidente da República, editou a MPV – MEDIDA PROVISÓRIA Nº 795/2017, que altera drasticamente a arrecadação fiscal para esta atividade extrativista. Logo, diverso do que já vinha ocorrendo com privatizações, de duvidosa vantagem para nosso povo, a tradicional devida compensação pela exploração de nossas riquezas minerais em nosso mar territorial, OS IMPOSTOS FEDERAIS NÃO SERIAM MAIS ARRECADADOS, sendo uma espécie de “brinde” para corporações estrangeiras.
Agravado pelo fato que tal exploração extrativista se dará ainda com entrega de tecnologia desenvolvida aqui, em nosso, país, constituindo entreguismo não só de patrimônio natural, como também de patrimônio imaterial e tecnológico, o que nenhuma nação faz de modo tão passivo e desvantajoso.
Para fundamentar o Periculum in mora, e o Fumus bônus Iuris, basta uma rápida leitura dos pontos principais que configuram a lesão que se deseja evitar, liminarmente, e ao final, definitivamente.
Para isso, passa o autora a elucidar os atos preparatórios e os vícios insanáveis do ponto de vista de proteção a regras gerais da Administração Pública:
1 – No Brasil, basicamente, são dois os regimes de exploração e produção de petróleo e gás natural: concessão e partilha de produção.
No regime de concessão, o art. 50 da Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997, trata da participação especial. Deduzidos os custos e os royalties, resta a receita líquida que é dividida entre o contratado e a União. A parcela da receita líquida destinada aos entes federativos é denominada participação especial. No caso do campo de Lula, localizado no Pré-Sal, a participação especial é de 36% da receita líquida.
No regime de partilha de produção, o art. 2º da Lei nº 12.351, de 22 de dezembro de 2010, define o custo em óleo e o excedente em óleo. O óleo produzido é utilizado para pagamento dos royalties e do custo em óleo. Deduzidos o custo em óleo e os royalties, resta o excedente em óleo que é dividido entre o contratado e a União. No caso do campo de Libra, localizado no Pré-Sal, o excedente em óleo da União foi estimado em 41,65%.
O Poder Executivo não apresentou justificativas específicas para excedentes em óleo da União tão baixos, pois variam de 10,34% a 22,08%. No caso do Entorno de Sapinhoá, bloco a ser licitado na 2ª Rodada, o excedente em óleo da União é de 10,34%, enquanto, no regime de concessão, o campo de Sapinhoá gera uma participação especial de 28,67%. Em função da produtividade média dos poços e do preço do petróleo, o percentual de 10,34% pode ser reduzido para 1%. Assim sendo, ao contrário do previsto, o regime de concessão apresentará uma renda governamental mais alta, a menos que haja ofertas muito mais altas de excedente em óleo para a União, o que é pouco provável, pois se trata, no caso do Pré-Sal, de um segmento com poucos interessados. De qualquer modo, não deveria o Estado brasileiro depender de ofertas incertas de empresas petrolíferas.
2 – O Poder Executivo também não apresentou justificativas específicas para art. 1º da MPV nº 795/2017, que permite que os custos de exploração e desenvolvimento da produção sejam objeto de duas deduções, uma da receita líquida para fins de cálculo da participação especial dos entes federativos ou do excedente em óleo dividido entre a União e contratados, e outra da base de cálculo do Imposto sobre a Renda da Pessoal Jurídica – IRPJ e da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido – CSLL. Desse modo, na Exposição de Motivos, foram subtraídas, do Congresso Nacional, fundamentais informações.
3 – Não foram apresentadas justificativas específicas, ainda, para os regimes especiais de tributação previstos nos arts. 5º e 6º da MPV nº 795/2017, que suspendem o pagamento de tributos federais na importação de bens.
4 – Como a MPV nº 795/2017 foi publicada no Diário Oficial da União em 18 de agosto de 2017, o prazo final para sua tramitação no Congresso Nacional, incluindo-se a possível prorrogação de 60 dias, é 15 de dezembro de 2017, ou seja, após o fechamento do negócio com corporações estrangeiras, de modo que o desfazimento posterior da compra, acarretaria prejuízo ao erário na modalidade indenizatória, para estas empresas inscritas nas licitações que se quer obstar através desta ação.
5 – Em relação ao conteúdo local, também não foram apresentadas justificativas específicas para tão baixos conteúdos locais, principalmente para a 3ª Rodada. Para a 2ª Rodada, foi aplicado a mesma política de conteúdo local aplicável nas áreas sob contrato adjacente.
Para a 3ª Rodada, o conteúdo local mínimo obrigatório a ser exigido atenderá aos seguintes critérios:
I – fase de exploração com mínimo obrigatório global de 18%;
II − etapa de desenvolvimento da produção: com o mínimo de 25% para construção de poço; de 40% para o sistema de coleta e escoamento; e de 25% para a unidade estacionária de produção.
Traduzindo, de números para fatos, os Editais da 2ª e 3ª Rodadas, aliados a MPV nº 795/2017, deixam claro que essas licitações, que se objetiva suspender, não atendem ao interesse público. Não há nenhuma razão para deduzir as importâncias aplicadas nas atividades de exploração e produção de jazidas de petróleo e de gás natural, como estabelecido pelo art. 1º da MPV nº 795/2017, pois essas importâncias já foram deduzidas. Também não há razão para baixos excedentes em óleo da União. Além disso, as perspectivas são de baixo conteúdo local.
Caso o art. 1º da MPV nº 795/2017 seja aprovado, as normas fiscais para esta licitação, a arrecadação de IRPJ e CSLL será muito reduzida, podendo chegar a zero.
Daremos tudo e não receberemos nada! Isso é crime de lesa-pátria!
Aliás, há até o risco de termos que “pagar” para estas empresas, já que a forma de cálculo introduzida por esta MPV, data máxima vênia, criminosa, poderá criar empresas muito rentáveis, mas que por malabarismo matemático também poderão apresentar prejuízos contábeis, com geração até mesmo de créditos tributários.
Apresenta-se, a seguir, o potencial efeito da MPV nº 795/2017 no seguinte cenário, por barril de petróleo equivalente produzido, nos termos da legislação e do Edital:
− Valor: US$ 60;
− Custo de produção: US$ 22;
− Royalties: US$ 9;
− Excedente em óleo: US$ 29;
− Excedente em óleo da União (20%): US$ 5,8; e
− Excedente em óleo do contratado (80%): US$ 23,2.
Admitindo-se o excedente em óleo do contratado com base de cálculo da CSLL (9%) e para determinação do IRPJ (25%), antes da edição da MPV nº 795/2017, seriam geradas as seguintes receitas tributárias de US$ 7,89 por barril de petróleo equivalente, assim discriminadas:
− CSLL: US$ 2,088; e
− IRPJ: US$ 5,80.
Dessa forma, a participação governamental direta e indireta em cada barril de petróleo equivalente seria composta das seguintes parcelas:
− Royalties: US$ 9;
− Excedente em óleo da União e bônus de assinatura (20%): US$ 5,8; e
− Receitas tributárias: US$ 7,888.
Assim, a renda do Estado na produção de cada barril de petróleo a US$ 60 seria de US$ 22,69, o que representa uma participação governamental total de 59,7%.
Com a edição da MPV nº 795/2017, a base de cálculo da CSLL e para determinação do IRPJ será reduzida de US$ 23,2 para US$ 1,2 por barril. Assim, esses tributos gerarão uma receita de apenas US$ 0,408, em vez de US$ 7,888 por barril, o que representa uma perda de arrecadação de US$ 7,48 por barril.
A renda do Estado na produção de cada barril de petróleo a US$ 60 é reduzida de US$ 22,69 para US$ 15,208 por barril, o que representa uma participação governamental total de apenas 40%, em áreas tão extraordinárias que deveriam apresentar pelo menos 70%, segundo padrões internacionais.
Essa participação governamental de 40% estaria entre as mais baixas do mundo, tal qual o Irã, que gerou o Watergate. (vide anexo. 1).
Em províncias como o Pré-Sal, com elevados volumes recuperáveis e altíssima produtividade, a participação governamental deveria ser da ordem de 75% a 80%. As produtividades do Pré-Sal são semelhantes às da Arábia Saudita, país que adota o monopólio estatal do petróleo. Não havendo monopólio estatal, a participação governamental deveria ser alta. Mas ao contrário, estará entre as mais baixas do mundo.
Estima-se que apenas o campo de Libra tenha volumes recuperáveis de petróleo equivalente acima de 10 bilhões de barris. Aprovada a MPV nº 795/2017, estendidos seus efeitos e admitida uma perda de arrecadação de IRPJ e de CSLL de US$ 7,48 por barril, a redução de receita tributária seria de US$ 74,8 bilhões apenas no campo de Libra.
Nos vários campos do Pré-Sal, a redução de receita tributária de IRPJ e CSLL poderia, sem atualização monetária, ser superior a R$ 1 trilhão, sem considerar a suspensão do pagamento de tributos federais como Imposto de Importação, Imposto sobre Produtos Industrializados, Contribuição para o PIS/Pasep-Importação e Cofins-Importação. Desse total de R$ trilhão, R$ 338 milhões deixariam de ser destinados aos Estados e Municípios.
Excelência, o risco de prejuízo a Nação por gerações é muito grande!
Observa-se, no art. 6º da MPV nº 795/2017, que não foi dado incentivo tributário à agregação de valor no Brasil. O incentivo à agregação de valor foi dado a outros países.
Jazidas petrolíferas de altíssimos volumes recuperáveis e de altíssima produtividade, como as da província do Pré-Sal, que são bens da União, devem ser exploradas em benefício da sociedade brasileira, o que inclui a indústria nacional, que deve ser incentivada a produzir máquinas e equipamentos.
A exploração do Pré-Sal com baixo excedente em óleo da União, com baixa tributação, com baixo conteúdo local e com incentivo à importação de bens não serve ao interesse público.
Portanto deve ser concedida medida liminar inaudita altera parts para suspender as licitações programadas para o dia 27/10/2017, até que a 1ª ré, bem como a litisconsorte passiva necessária, a Petrobras S.A, venha a juízo e esclareça as graves violações de interesses Nacionais aduzidas nesta demanda.
Ainda o art. 4º da MPV nº 795/2017 estabelece que não será computada na determinação do lucro real e na base de cálculo da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido – CSLL da pessoa jurídica controladora domiciliada no País, e dessa forma, a parcela do lucro auferido relativa à prestação de serviços no território brasileiro, executados por empresa domiciliada no Brasil, não é computada na determinação do lucro real e na base de cálculo da CSLL.
Isso reduzirá ainda mais a arrecadação a participação governamental, agravando o grande déficit fiscal no País, não existindo motivação plausível para celebração de um negócio tão nocivo a nossa economia e nosso desenvolvimento tecnológico.

III – DO DIREITO

De acordo com o artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal e artigo 1º da Lei nº 4.717, de 1995, a ação popular é o meio constitucional adequado para que qualquer cidadão possa evitar a prática ou pleitear a invalidação de atos administrativos ilegais e lesivos ao patrimônio público, à moralidade pública e outros bens jurídicos indicados no texto constitucional.
Ao dispor sobre a nulidade dos atos lesivos ao patrimônio das entidades públicas nominadas no artigo 1º da Lei nº 4.717, de 1965, o artigo 2º da referida Lei assim estabelece:

Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas:
a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou; no caso, o Exmo. Senador Jose Serra
b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato;
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo;
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido;
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, este leilão não é para o bem.

No caso em tela, os réus exauriram as hipóteses autorizadoras de interposição de Ação Popular, uma vez que incorreram em afronta a todos os dispositivos elencados de “a” a “e”.

III.1. INCIDENTER TANTUM RELATIVAMENTE À LEI Nº 13.365/16
A Lei nº 13.365/2016, que determina o rito das 2ª e 3ª Rodadas em relação ao direito de preferência da Petrobras, é de duvidosa constitucionalidade, uma vez que, nos termos da Constituição de 1988, cabe privativamente ao Presidente da República, mediante decreto, dispor sobre organização e funcionamento da administração federal. Iniciativa de edição de lei ordinária com esse fim também seria de competência privativa do Presidente da República.
A Constituição de 1988, a propósito da competência privativa do Presidente da República, assim dispõe em seu art. 84, in verbis:

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
……………………………………………………………………………………………………….
VI – dispor, mediante decreto, sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de ór-gãos públicos; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
……………………………………………………………………………………………………….
A Emenda Constitucional nº 32, de 2001, alterou a redação da alínea “e” do inciso II do parágrafo 1º do art. 61 da Constituição Federal, que estabelecia como de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que tratassem da criação, estruturação e atribuições dos Ministérios e órgãos da administração pública.
Diferentemente daquilo que pode transparecer, inicialmente, essa Emenda não significou ampliação do poder conferido ao Chefe do Executivo, mas, pelo contrário, sua restrição.
A Constituição sujeitou a disciplina interna da estruturação e funcionamento da Administração Pública à reserva de lei e, ao fazê-lo, conferiu a prerrogativa da iniciativa legislativa ao Presidente da República.
Essa atribuição está mais estreitamente vinculada à ideia de preservação da autonomia, tão cara à função declarada do instituto da reserva de iniciativa de maximização do princípio da separação de poderes.
Por força da Emenda Constitucional nº 19, de 1998, e da criação do chamado decreto autônomo no âmbito da Administração Pública federal, nos termos do art. 84, inc. VI, sem deixar de submeter à reserva de lei a criação e extinção de Ministérios e órgãos da Administração pública, o constituinte reformador operou nova deslegalização da disciplina jurídica da organização e funcionamento da Administração Pública.
Isto quer significar que a expressão “estruturação e atribuições”, constante da redação original do art. 61, §1º, II, “e”, pode ser considerada equivalente à expressão “organização e funcionamento”, constante da redação do art. 84, VI, “a”, portanto sujeita está à chamada “reserva de decreto”.
As disposições contidas na Lei nº 13.365/2016, por alterarem atribuições da Petrobras, entidade da Administração Pública Federal vinculada ao Poder Executivo, e de outros órgãos inserem-se entre as matérias de iniciativa privativa do Presidente da República. Esclareça-se que a proposição legislativa que deu origem à Lei nº 12.351/2010, que atribuiu à Petrobras a obrigatoriedade de ser operadora única e de ter participação mínima de 30% nos blocos do Pré-Sal e em áreas estratégicas, foi de iniciativa do Presidente da República.
A Lei nº 13.365/2016 estabelece competências para o Conselho Nacional de Política Energética – CNPE e, indiretamente, até para a Presidência da República, ao alterar o art. 4º da Lei nº 12.351/2010.
Ao introduzir o inciso VIII no art. 9º da Lei nº 12.351/2010, a Lei nº 13.365/2016 estabelece, novamente, atribuição para o CNPE; e, ao introduzir a alínea “c” no inciso III do art. 10 dessa mesma lei, cria atribuição para o Ministério de Minas e Energia.
A seguir, são transcritos trechos da Lei nº 13.365/2016 que alteraram dispositivos da Lei nº 12.351/2010:

Art. 4º O Conselho Nacional de Política Energética (CNPE), considerando o interesse nacional, oferecerá à Petrobras a preferência para ser o operador dos blocos a serem contratados sob o regime de partilha de produção.
§ 1º A Petrobras deverá manifestar-se sobre o direito de preferência em cada um dos blocos ofertados, no prazo de até 30 (trinta) dias a partir da comunicação pelo CNPE, apresentando suas justificativas.
§ 2º Após a manifestação da Petrobras, o CNPE proporá à Presidência da República quais blocos deverão ser operados pela empresa, indicando sua participação mínima no consórcio previsto no art. 20, que não poderá ser inferior a 30% (trinta por cento).
……………………………………………………………………………………………………….
Art. 9º ……………………………………………………………………………………………..
……………………………………………………………………………………………………….
VIII – a indicação da Petrobras como operador, nos termos do art. 4º;
Art. 10. ……………………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………………………………
III – ………………………………………………………………………………………………..
……………………………………………………………………………………………………….
c) a indicação da Petrobras como operador e sua participação mínima, nos termos do art. 4º;
……………………………………………………………………………………………………….
A alteração promovida pela Lei nº 13.365/2016 no art. 4º da Lei nº 12.351/2010 chega ao cúmulo de estabelecer prazo de 30 dias para a Petrobras se manifestar sobre seu direito de preferência.
Observa-se, então, que matérias que deveriam ser tratadas pelo Presidente da República, mediante decreto, são tratadas em lei de inciativa do Poder Legislativo, em flagrante afronta à Constituição.
Segundo acórdão do STF – Supremo Tribunal Federal relativo à ADI nº 2.417/SP, é de iniciativa privativa do Poder Executivo qualquer projeto de lei que disponha sobre o funcionamento da Administração Pública, visão essa que foi mantida pelo STF no julgamento da ADI nº 2.808/RS.
Assim, salvo melhor juízo, ao final da demanda, apreciando o mérito, a conclusão irremediável a que se chega é que a lei que alicerça os atos licitatórios e o negócio jurídico como um todo, ou seja, a Lei nº 13.365/2016, é INCONSTITUCIONAL, já que partiu da iniciativa do Exmo. Senador Jose Serra, ou seja, feriu de morte ditame Constitucional que conferem privativamente ao Presidente da República inciativas sobre alteração na organização e funcionamento de entidades e órgãos vinculados ao Poder Executivo Federal.
E, frise-se, tal declaração não é imprescindível para a concessão da liminar inaudita altera parts, nem para o processamento da demanda nesta via eleita, mas apenas sinaliza como líquido e certo, que o negócio objetivado pelas rés, é ilícito.
Pode ser definido como cabendo ao chefe do Poder Executivo da União a competência privativa para apresentar projeto de lei sobre processo licitatório relativo a petróleo e gás.
Assim, os atos administrativos atacados padecem de insuperável vício de competência e de legalidade, posto que lastreado em lei em desconformidade Constitucional, que o quadro normativo exige, para tanto, a reserva legal de competência privativa do chefe do Executivo, portanto, vício de iniciativa.
O incidenter tantum ora suscitado, faz oportuno que se registre, embora a jurisprudência da Suprema Corte seja pacífica no sentido de que é “incabível a ação popular contra lei em tese”, mesma sorte não assiste ao controle de leis de efeitos concretos e, menos ainda, de atos administrativos infralegais (como no presente caso), senão vejamos o seguinte, precedente, da lavra do Eminente Ministro Luiz Fux, então membro do e. STJ, in verbis:

PROCESSUAL CIVIL. AÇAO POPULAR. CUMULAÇAO DE PEDIDOS.
PLEITO DE ANULAÇAO DE PREVISAO DE DESPESAS ENCAR-TADAS EM LEI QUE DISPÕE SOBRE PLANO PLURIANUAL COM A PRORROGAÇAO DO FUNDO DE COMPENSAÇAO E VARIAÇÕES SALARIAIS BEM COMO OS ATOS SUBSEQUENTES DE REPASSE. LEI QUE PREVÊ DESPESA.
NORMA DE EFEITOS CONCRETOS PASSÍVEL DE INVESTIDA VIA AÇAO POPULAR SOB O PÁLIO DA MORALIDADE E DA INCONSTITUCIONALIDADE.VIOLAÇAO DO ART. 535 DO CPC.
INOCORRÊNCIA.
1. É possível juridicamente a ação popular contra lei de efeitos concretos, como soi ser a que prevê dispêndios realizáveis com o dinheiro público, ainda que uma das causas de pedir seja a incons-titucionalidade da norma por contravenção ao art. 36, do ADCT e 165, 9º, da Constituição Federal de 1988.
2. O que se revela incabível é o STJ, guardião da legislação infra-constitucional, analisar essa suposta lesão ao ordenamento maior, no âmbito do recurso especial, sob pena de usurpação da compe-tência constitucional do E. STF.
3. Deveras, a anulação dos atos administrativos subseqüentes cal-cados nestas premissas é juridicamente possível em sede de ação popular, tanto mais que, nesses casos, a análise da inconstitucio-nalidade é empreendida incidenter tantum via controle difuso, encampado pelo Direito Nacional. Precedentes do STF e do STJ.
4. Extinção prematura do processo, sem análise do mérito sob a fal-sa percepção de utilização da ação popular contra a lei em tese, em contravenção à ratio essendi da Súmula n. 266, do STF
5. Inexiste ofensa ao art. 535 do CPC, quando o Tribunal de origem, embora sucintamente, pronuncia-se de forma clara e suficiente so-bre a questão posta nos autos. Ademais, o magistrado não está obrigado a rebater, um a um, os argumentos trazidos pela parte, desde que os fundamentos utilizados tenham sido suficientes para embasar a decisão.
6. Recurso parcialmente conhecido e parcialmente provido para, vedada a declaração de nulidade da Lei n. 9.443/97, cujo pleito em essência visa a declaração de inconstitucionalidade através da via adequada, reconhecer a possibilidade jurídica de parte do pedido formulado na inicial da ação popular quanto à anulação dos atos administrativos cujos efeitos tenham sido derivados das leis acoi-madas de inconstitucionalidade e da Lei n. 8.173/91, de efeitos concretos, porquanto previsora de despesas públicas.
(Resp nº 501.854 – SC, Rel. Min. Fux, STJ)

Isso porque, caso se admitisse o ajuizamento de ação popular contra lei genérica em tese, pugnando-se por sua nulidade por inconstitucionalidade, estar-se-ia defronte meridiana usurpação de competência do Supremo Tribunal Federal, posto que se trataria de um sucedâneo ilegítimo da ação direta de inconstitucionalidade.
No que pertine às chamadas leis de efeitos concretos, a jurisprudência da Corte, embora tenha sofrido recentes vacilações, não admite seu controle pela via da ação genérica, o que faculta o controle de seus resultados concretos incidenter tantum, pela via da ação popular, inclusive, como o é, aliás, em todo o controle difuso de constitucionalidade.
Em todo caso, a ação popular é meio idôneo à anulação de atos administrativos – inclusive editados pelo Presidente da República – que não observem as regras de moralidade e finalidade, ou de competência, e em relação a Lei nº 13.365/2016, ambos casos incidentes no presente feito.
Outrossim, o controle de legitimidade dos atos administrativos em geral, incumbe a todos os magistrados, inclusive de modo oficioso (ex officio), o controle de sua legalidade, que pressupõe sua conformidade com a Constituição (judicial review).
Não sendo cabível a contestação do ato administrativo objeto da presente controvérsia pela via da ação direita de inconstitucionalidade, não há que se falar em usurpação à competência do Pretório Excelso ou em utilização da ação popular como sucedâneo daquela ação de controle abstrato.
Por derradeiro, faz-se necessária também uma arguição da compatibilidade deste ato administrativo com as finalidades e princípios gerais do Direito Administrativo, e da própria Republica, cuja soberania Nacional está intimamente ligada a seus recursos naturais, que não podem ser despojados de forma pródiga, se não imoral ou mesmo criminosa.
Assim, para reforçar a alegada fumaça do bom direito, de modo a este r. juízo conceder a liminar diante do perigo na demora, mais ainda, demonstrando que no mérito a demanda será totalmente procedente, não só pelos aspectos técnicos que revelam grande lesão ao patrimônio público, mas também e principalmente, pela insustentável ilegalidade mediante lastramento licitatório em lei que padece de vício insanável de iniciativa, Lei nº 13.365/2016.
Restou comprovado, portanto, que tal vício legislativo, ferindo de morte a carta Magna de 1988, o faz em prejuízo da Nação, por gerações, e este tópico por si só autoriza a concessão de medida liminar inaudita altera parts.
Isso porque é admissível, junto ao STF – Supremo Tribunal Federal, mesmo a paralisação da eficácia de lei ordinária face a sua incompatibilidade com os ditames Constitucionais, à luz das inovações trazidas pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004).
Ora, se é admitida mesmo a nulidade de uma lei, junto ao STF, mais ainda se deve admitir a incidência de seu controle em face de um ato administrativo, perante qualquer juízo ou Tribunal, na esteira da efetivação do comando plasmado como garantia da efetivação dos Direitos Fundamentais na ordem nacional.
Na verdade, aqui não há sequer que se falar em controle de convencionalidade, posto que se requer tão somente o controle de legalidade puro e simples, ante a inequívoca lesão ao patrimônio público, ora matematicamente demonstrada.

III.2. INCIDENTER TANTUM RELATIVAMENTE À MP 795/17

A Constituição oferta aos parlamentares – e, como representantes da população, a todo a sociedade brasileira – o direito de ver obedecidas as normas do devido processo legal, no caso, relativamente ao processo legislativo.
Ao dispor sobre a apreciação de proposições legislativas que concedem ou ampliam benefícios que correspondam a tratamento diferenciado, a LRF, em seu art. 14, assim preceitua:

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:
I – demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;
II – estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
§ 1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.

Na mesma linha, o art. 117 da LDO – 2017 regulamenta a matéria nos seguintes termos:

Art. 117. As proposições legislativas e respectivas emendas, conforme art. 59 da Constituição Federal, que, direta ou indiretamente, importem ou autorizem diminuição de receita ou aumento de despesa da União, deverão estar acompanhadas de estimativas desses efeitos no exercício em que entrarem em vigor e nos dois subsequentes, detalhando a memória de cálculo respectiva e correspondente compensação, para efeito de adequação orçamentária e financeira e compatibilidade com as disposições constitucionais e legais que regem a matéria.

Ainda nesse mesmo sentido, o Novo Regime Fiscal criado pela Emenda Constitucional nº 95, de 2016, constitucionalizou parte das disposições da LRF, ao incluir no ADCT o art. 113, com o seguinte teor:

Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.

O fato é que, contrariamente aos dispositivos acima, a MP 795 nem trouxe a “estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”, nem muito menos as medidas de compensação previstas na LRF.
Esse descumprimento é, inclusive, facilmente visualizado nos termos da Nota Técnica nº 2017-0824, Consultoria de Orçamentos e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados, destinado a verificar a adequação da MP à meta de resultados fiscais, concluindo, sob essa ótica, com o seguinte excerto:

44. Por todo o exposto, e considerando o cenário de persistente incerteza quanto aos níveis de arrecadação em 2018, restam dúvidas sobre a capacidade do erário em absorver mais esse pacote de incentivos, sem que isso venha ensejar futuras alterações nas metas de resultado fiscal. Nesse sentido, conclui-se que existem óbices para que a presente MP seja considerada adequada e compatível sob a ótica orçamentária e financeira, mostrando-se pertinente recomendar que, ao longo de sua tramitação, sejam fornecidas informações que permitam demonstrar que as medidas por ela implementadas não terão impacto nas metas de resultados fiscais previstas para o exercício de 2018.

Como visto, a MP revela a possiblidade de descumprimento da meta de resultados fiscais para 2018, para o que o Consultor autor sugere que “sejam fornecidas informações que permitam demonstrar que as medidas por ela implementadas não terão impacto nas metas de resultados fiscais previstas para o exercício de 2018”.
Tais informações deveriam ter feito parte da exposição de motivos, consoante o já citado art. 113 do ADCT.
Porém não o fez.
O parecer revela, ainda, e mais relevante, que a MP instrumentaliza RENÚNCIA FISCAL, nos seguintes textos:

11. Desta forma, o Ministério da Fazenda calcula que a inclusão da exaustão acelerada inserida por meio do art. 1° e incisos, acarretaria uma perda de arrecadação de IRPJ e CSLL da ordem de R$5,4 bilhões em 2018, R$ 6,3 bilhões em 2019 e R$ 8,0 bilhões em 2020.
22. Para o ano de 2018, em relação a esta medida, a renúncia de receita estimada será de R$ 11,14 bilhões.
26. A respeito destes dois dispositivos, o Ministério da Fazenda estima que gerem renúncia de receita da ordem de R$162,5 milhões em 2018, R$191,3 milhões em 2019 e R$222,9 milhões em 2020.

Ora, verificada a RENÚNCIA, ipso facto incidem sobre a proposta as regras de demonstração do volume da receita e das medidas de compensação.
Nesse sentido, a LRF aplicou efeitos a todos os componentes do conceito de RENÚNCIA: a necessidade de se demonstrarem os resultados financeiros da renúncia e de se promoverem as correspondentes MEDIDAS DE COMPENSAÇÃO de cada renúncia.
Tais fatos e normas acima expostas ferem e, in totum et ab initio, a Medida Provisória em questão, por inconstitucionalidade, na medida em que afronta o art. 114 da Constituição, e por ilegalidade, ao descumprir exigência estabelecida no art. 14 da LRF, que é Lei Complementar.
Tais regras se destinam, em última instância, ao cidadão, em geral, e, em primeira instância, ao Legislador, oferecendo-lhe dados para julgar os efeitos financeiros da renúncia e as medidas de compensação.
Na falta daqueles dados, a norma já nasce inconstitucional, não tendo cumprido o dever que lhe cabe de informar ao Legislador os prejuízos que adviriam dela às finanças públicas.
É, portanto, um direito do Legislador exigir que tais dados e medidas de compensação acompanhem as exposições de motivos ou justificativas das propostas.
Afastar tais normas corresponde a afastar a Constituição Federal, tornando mortas e inúteis suas prescrições.

IV – DO PEDIDO DE MEDIDA LIMINAR

Os fatos narrados na presente inicial, bem como os argumentos nela contidos, demonstram a plausibilidade do direito invocado, visto que os entes públicos demandados perpetraram, em concurso formal e material, inequívoca violação a texto de lei, a princípios gerais de Direito e administração pública, bem como se baseiam em lei editada em contrariedade ao texto constitucional, no que diz respeito à competência privativa da União, e a forma para dispor sobre licitação de bens da União.
O fumus boni iuris pode ser facilmente depreendido dos argumentos já expostos nesta inicial.
Diz respeito à edição suspeitíssima, pelo Presidente da República, de Medida Provisória, que aliada atos administrativos licitatórios, impõe prejuízo aos cofres públicos, quer seja na concretização da licitação, quer seja pela não aprovação a posteriori, integral da MP 795/17, que submeteria a União a indenização exigível por parte das Multinacionais que tabulariam o negócio, nesta previsão de lucros exorbitantes, totalmente isentas de impostos, ou pior, com subsídios fiscais, que imporia o Brasil a ridícula obrigação de pagar para ser explorado.
Logo o periculum in mora decorre do fato de que a potencialidade lesiva do ato impugnado é capaz de gerar danos materiais e sociais irreparáveis, por gerações, se concretizado, e danos materiais, como indenizações, se celebrado no dia 27/10/2017, mas não concretizado, pela procedência da presente demanda.
É oportuno destacar que a concessão de medida cautelar, embora calçada em robusta tese, e dados empíricos, não demanda qualquer juízo de certeza, mas grande juízo de plausibilidade, de incontestável aparência verossímil.
Caso as partes ex adversas deixem evidente que as razões aqui sindicadas são improcedentes, a liminar poderá, caso concedida, ter seus efeitos revisados, sem prejuízos para ambas as partes, já que, concedida a liminar evitando o pregão, não existirá ente privado a sofrer qualquer prejuízo, não ensejando indenização.
São essas, d. Julgador, as razões que justificam a concessão da pleiteada medida liminar inaudita altera parts, com vistas à determinação judicial de suspender-se o leilão do pré-sal, nos campos na licitação prevista para o dia 27/10/2017, até o julgamento de mérito desta ação, que com certeza anulará o edital por completo, além de declarar a inconstitucionalidade da lei 13.365/2016, e a nulidade da MPV 795/17, pelas razões de fato e de direito expostas nesta exordial,

V – DOS PEDIDOS

Ex positis, REQUER o autor popular que:
a) seja concedida a medida liminar inaudita altera parts pleiteada, com a antecipação da tutela pretendida, para suspender as rodadas de licitação do Pré-Sal previstas para o dia 27/10/2017.
b) a citação dos demandados, nos endereços acima indicados, para que, querendo, contestem a presente ação popular, sob pena de revelia e confissão quanto à matéria de fato, de acordo com o disposto pelo artigo 319 do Código de Processo Civil;
c) a intimação do Ministério Público Federal, para que, querendo exerça sua faculdade de atuar ao lado do autor na defesa do patrimônio público e do respeito ao princípio constitucional da moralidade;
d) a produção de todas as provas em Direito admitidas, especialmente as técnico contábeis, permitindo o julgamento antecipado da lide, via de Incidenter Tantun,
e) o julgamento da procedência da presente ação, confirmando-se a liminar, com a definitiva anulação dos editais das rodadas de licitação do Pré-Salal previstas para o dia 27/10/2017, nulidade da MPV nº 795/20717 e Inconstitucionalidade da lei 13.365/2016.
f) Gratuidade judiciaria para a autoria, nos termos das legislações pertinentes.
g) a condenação dos demandados em custas processuais.
h) Requer que sejam publicados e intimados todos os advogados signatários,

Termos em que requer e aguarda deferimento.
Dá a causa o valor de R$1.000,00 (mil reais).

Brasília, 24 de Outubro de 2017.

ROBERTO REQUIÃO DE MELLO E SILVA
Senador da Republica Brasileira

Cibele Carvalho Braga Clair da Flora Martin
OABSP 158044 OABPR 5435

José Otílio R. Garcez Claudio E.Jaeger Nicotti Rubens Rodrigues Francisco
OAB/RS 24.659 OABRS 15526 OABRJ 189859